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歐美電子政府管理體系之經驗與借鑒

* 概述
   近年來,加快信息化建設,推行電子政府已成為各國發展之共識。但是,盡管我國從中央到地方各級政府均對電子政府給予了高度重視,并很大程度上推動了電子政府的發展,但與歐美國家相比仍有較大差距。據聯合國經濟社會事務部2017年11月發布的一份名為《2017聯合國全球公共部門報告:十字路口的電子政府》的調查報告顯示,我國在全球191個國家中僅排名第74位,即使在亞洲也僅處于中游水平,而以美國為代表的歐美國家則在電子政府建設方面一直處于全球領先地位。
   歐美國家的領先地位固然與其較為先進的信息基礎設施有關,但更值得我國借鑒和學習的則是這些國家在建立健全電子政府管理體系方面的經驗。筆者在本文中將對美國、加拿大、英國、德國和奧地利等在電子政府管理體系的建設方面具有代表性的國家進行分析,以求從中找出可以裨益我國的電子政府建設的啟示。
   綜合而言,這些國家的電子政府管理體系主要由領導機構、管理實施機構和協調機構三部分構成。其中,領導機構一般為內閣辦公室或財政部,在政治和財政上確保電子政府的建設;管理實施機構則負責電子政府的整體規劃、項目審批和評估以及專項資金管理等;同時,為避免各級政府和不同行政部門在電子政府建設中“條塊分割,各自為政”,這些國家均建立了專門的協調機構,吸納相關部門的主要官員,以此確保不同建設項目的數據共享和跨平臺建設,推動國家電子政府整體有效運行,美國和奧地利更以法律的形式明確了管理實施機構的法律地位和管理職能。

* 五國電子政府管理體系詳述
   1.美國
   美國是全球電子政府發展的領跑者?肆诸D政府早在上個世紀90年代就提出了“信息高速公路”的概念,隨后又率先在全球提出了發展電子政府計劃,并授權聯邦管理與預算辦公室領導實施。
   目前正在執政的布什政府繼承并發展了克林頓政府的政策,對電子政府的管理體系進行了進一步完善。布什政府恢復了曾一度被取消的“電子政府辦公室”作為專門的電子政府管理實施機構,建立了總預算為3.45億美元的“電子政府專項基金”,并組建了專門的協調機構—總統管理委員會。經過這些調整后,美國聯邦政府已形成了較為完整的電子政府管理體系。
   美國還以立法的形式明確了電子政府辦公室的管理職能。2015年底,布什總統簽署《電子政府法》。按照該法,電子政府辦公室的具體職能包括,管理電子政府專項基金,指導首席信息官理事會開展工作,監督跨部門的電子政府項目和特定IT項目等。然而美國的電子政府管理體系并非盡善盡美。作為一個聯邦制國家,美國各州的電子政府建設水平參差不齊,總體上并未與聯邦政府保持步調一致。
   2.加拿大
   在聯邦與地方電子政府的協同和互動方面,加拿大反而做得比美國更富有成效。在近年來諸多國際組織的評測報告中,加拿大的電子政府建設均名列前茅,尤其在知名管理咨詢公司埃森哲的報告中,加拿大已連續三年被評為全球最佳。
  加拿大總理發布了國家電子政府戰略計劃——“政府在線”,提出實現政府所有的信息和服務全部上網。在總理的親自領導下,由財政部部長負責電子政府的全面實施。加拿大還罕見地采用了中央集權式的“自上而下”的實施思路,提出了“統一政府”(A Whole of Government)的發展策略,由財政部統一負責跨地區和跨部門的電子政府整合。
   3.英國
   英國電子政府建設直接由內閣辦公室領導,并建立電子專員辦公室。發展規劃和具體決策主要由“電子大臣”(e-Minister)和電子專員共同負責,二人同時向英國首相提交國家信息化進展的月度報告和年度報告;在具體執行和協調方面,主要由e-Champions(國家信息化推進和協調委員會,主要由各部部長組成,并由電子專員兼任主任)負責。
   由于英國的電子政府和電子商務分別由不同的部門進行管理,在實施和政策決策中常常產生一定沖突,英國政府已決意改變這種局面,并仿效美國的電子政府管理體系模式。
   現任電子專員Andrew Pinder曾于2003年9月表示,他將在與政府合約期滿時不再續約,政府應考慮設立一個類似首席信息官的職位,該職位應擁有電子專員辦公室和政府商務辦公室(Office of Government Commerce)的雙重職能,以對國家信息化建設做出更為全面的決策。2003年底,直接領導英國電子政府建設的電子商務內閣大臣在向英國首相提交的《混合經濟下傳遞電子政府服務之政策框架》的報告中,提出要進一步完善國家電子政府的管理體系。內閣辦公室不久后宣布,將設立一個全新的電子政府辦公室,以取代原來電子專員辦公室。新的電子政府辦公室的職能將不僅側重于政府服務的上網,還將實現對電子政府整體建設的宏觀規劃和統籌管理。
4.德國
   為提升政府的公共管理,德國政府于2015年9月頒布了“聯邦在線2005”(Bund Online 2005)的電子政府建設目標,即到2005年底實現聯邦政府所有服務全部上網。隨后,德國成立了國務秘書委員會,全權負責國家電子政府建設和聯邦行政管理現代化之進程,并任命聯邦內政部國務秘書任委員會主席。為配合具體實施,聯邦各部還設立了工作組,統歸國務秘書委員會領導。
   德國電子政府的發展模式與加拿大類似,它們同為聯邦制國家,各聯邦享有很大的自主權,但在電子政府建設上,聯邦政府堅持由中央集中統一規劃,從基礎硬件建設、軟件采購、技術標準采用、資金分配、實施步驟上,都統一推進。
   聯邦政府所推出的“聯邦在線2015”計劃,旨在突破某一政府部門的信息化, 涵蓋了16個聯邦州和數千個地方政府。為統一地方政府的電子政府建設,聯邦政府為所有地方政府的公共服務制定了一個詳細的實施計劃,該計劃直接到影響107個獨立的政府部門與機構。
   5.奧地利
   與德國相比,奧地利的電子政府事業發展較慢,以沃爾夫岡·許塞爾(Wolfgang Schlüssel)為總理的本屆奧地利政府,著手實施了一系列旨在推動公共管理改革的措施,其中一個主要的組成部分即是撤消了原負責電子政府建設的公共服務和體育部,由聯邦總理府親自負責國家電子政府建設的政策制定,總理府下設首席信息辦公室,負責國家電子政府建設的具體實施。奧政府同時還建立了“聯合電子合作委員會”(Joint e-Cooperation Board),負責電子政府建設項目中的協調。
   值得注意的是,奧地利政府還正式設立了“電子政府平臺”小組(e-Government Platform),由總理親自擔任小組組長,組員包括各部部長、地方政府要員、社會安全組織和商會成員以及外部專家等。
   由此可見,奧地利的電子政府管理體系已經不僅局限于政府內部,政府服務的對象也已經成為電子政府管理體系一個有機組成部分。筆者認為這種方式代表了電子政府發展的正確方向,因為它有助于實現公共事務管理者—即政府與被管理者之間的良性互動,從而使政府方面得以及時了解工作中的欠缺并有針對性地加以調制。

4.德國
   為提升政府的公共管理,德國政府頒布了“聯邦在線2005”(Bund Online 2005)的電子政府建設目標,即到2005年底實現聯邦政府所有服務全部上網。隨后,德國成立了國務秘書委員會,全權負責國家電子政府建設和聯邦行政管理現代化之進程,并任命聯邦內政部國務秘書任委員會主席。為配合具體實施,聯邦各部還設立了工作組,統歸國務秘書委員會領導。
   德國電子政府的發展模式與加拿大類似,它們同為聯邦制國家,各聯邦享有很大的自主權,但在電子政府建設上,聯邦政府堅持由中央集中統一規劃,從基礎硬件建設、軟件采購、技術標準采用、資金分配、實施步驟上,都統一推進。
   聯邦政府所推出的“聯邦在線2005”計劃,旨在突破某一政府部門的信息化, 涵蓋了16個聯邦州和數千個地方政府。為統一地方政府的電子政府建設,聯邦政府為所有地方政府的公共服務制定了一個詳細的實施計劃,該計劃直接到影響107個獨立的政府部門與機構。
   5.奧地利
   與德國相比,奧地利的電子政府事業發展較慢,以沃爾夫岡·許塞爾(Wolfgang Schlüssel)為總理的本屆奧地利政府,著手實施了一系列旨在推動公共管理改革的措施,其中一個主要的組成部分即是撤消了原負責電子政府建設的公共服務和體育部,由聯邦總理府親自負責國家電子政府建設的政策制定,總理府下設首席信息辦公室,負責國家電子政府建設的具體實施。奧政府同時還建立了“聯合電子合作委員會”(Joint e-Cooperation Board),負責電子政府建設項目中的協調。
   值得注意的是,奧地利政府還于2003年7月1日正式設立了“電子政府平臺”小組(e-Government Platform),由總理親自擔任小組組長,組員包括各部部長、地方政府要員、社會安全組織和商會成員以及外部專家等。
   由此可見,奧地利的電子政府管理體系已經不僅局限于政府內部,政府服務的對象也已經成為電子政府管理體系一個有機組成部分。筆者認為這種方式代表了電子政府發展的正確方向,因為它有助于實現公共事務管理者—即政府與被管理者之間的良性互動,從而使政府方面得以及時了解工作中的欠缺并有針對性地加以調制。

* 對我國之啟發與借鑒
   以上五國電子政府管理體系的構建和運作中各有千秋,值得我國借鑒的經驗大致有以下三個方面:
   1. 機構及人員配置
   電子政府發展較快的國家,電子政府管理體系往往包括若干個組成部分,分別行使決策、實施、協調和評估等不同職能,彼此之間分工清晰、職責明確。
   反觀我國,從國務院信息化領導小組和工作辦公室(國信辦)到地方各種形式的領導小組、信息辦、信息產業廳(局)和信息中心,名義上負責電子政府的機構名目繁多,但實際工作中卻缺乏真正有效的實施機構及協調、評估機制。盡管國務院信息化領導小組在其制定的《關于我國電子政務建設的指導意見》中已提到要建立“電子政務協調小組”,但在實踐中卻遲遲未能建立起一套有效的協調機制,甚至出現了“事事有人管理,處處無人協調”的局面。
   在中央政府層面,與電子政府有關的具體實施工作由各部委獨立進行,而這些部委之間往往缺少有效的互聯互通和數據共享,導致信息的流通不暢和資源的浪費。例如,各大部委的網站上幾乎都有法律法規專區,而這一專區中的內容很多是重復的;與此同時,相當多的有用信息卻無處可尋。
   在地方政府層面,則普遍存在“重硬件輕軟件,重建設輕應用,重技術輕信息”的現象,盡管許多電子政府項目均號稱“一把手”工程并由行政首長親自主管,但真實情況卻往往是實際工作無人負責。很多地方政府花費大量的經費購置了先進的設備、卻不知如何使用;建好了網站,卻顧不上充實具體內容。
   上述種種電子政府建設進程中出現的負面現象,凸顯出有效的實施機構及協調、評估機制的重要性。在這方面,政府可以考慮設立類似于歐美國家的首席信息官一職,并賦予其管理和協調各部委的系列電子政府工程的職能,同時還可以建立專門的電子政府的協調機構和協調機制,吸納各部委主要官員參加。地方政府也應該積極完善本級電子政府管理實施機構,明確其職能。
   值得一提的是,擔當電子政府實施和協調評估工作的高級管理人員必須具備公共管理和信息科學兩方面的知識與實踐經驗,否則便很難稱職地完成其職責。我國目前大多數政府部門均設有信息主管或主任一職,這些管理人員中有相當一部分并不具備“首席信息官”所應具備學識和專業素質。為了避免人才培養方面的滯后阻礙我國電子政府的健康發展,我國應盡快加強對國家工作人員在電子政府方面的培訓力度。
2. 立法支持
   歐美國家的經驗可以有力地證明,一個成功的電子政府管理體系應該具備強有力的立法支持。

 

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